El Derecho de propiedad y sus límites - Editorial (CADE)

GONZALO RAMÍREZ

El viernes 29 de mayo el semanario Brecha publicó un extenso reportaje al Senador Mujica, en el cual se le pregunta entre otras cosas, por la convocatoria a una Asamblea Constituyente conforme a lo establecido en el Programa del Frente Amplio.

Al final de la respuesta y luego de analizar eventuales cambios del régimen electoral como el sistema de "balotage", Mujica se refiere al derecho de propiedad en los siguientes términos:

"Para meternos en una Constituyente en un país capitalista tenemos que discutir la propiedad, si no estamos discutiendo bobadas".

A raíz de esas declaraciones, parece oportuno analizar desde el punto de vista estrictamente jurídico y no político, cuáles son los límites del derecho de propiedad en nuestro ordenamiento jurídico, partiendo como corresponde, del análisis de la Constitución.

Lugo se podrá intuir, cuál es el objetivo concreto que se pretendería alcanzar mediante una reforma del régimen constitucional en materia del derecho de propiedad.

I) LA PROPIEDAD YA NO ES SAGRADA

La Constitución de 1830 establecía que: "El derecho de propiedad es sagrado e inviolable; a nadie podrá privarse de ella sinó conforme a la Ley. En caso de necesitar la Nación la propiedad particular de algún individuo para destinarla a usos públicos, recibirá del Tesoro Nacional una justa compensación."

Ya en la Constitución de 1952 se suprimió el concepto de que la propiedad es sagrada y conforme a ello, se ampliaron las razones por las cuales el Estado puede disponer la expropiación de bienes de los particulares, agregando a la hipótesis de necesidad de la Nación, la utilidad pública. El cambio no es menor, porque el concepto de utilidad pública es mucho más amplio que el de la necesidad del Estado, con lo cual se amplía significativamente el poder expropiatorio.

Estos cambios son analizados por los profesores de derecho público, dentro de la evolución de las ideas socio-políticas. Así, Jiménez de Aréchaga desde 1952 enseñaba que: "Muchos de los Constituyentes de 1934 expusieron las ideas modernas, conforme a las cuales la propiedad es una función social y el propietario está obligado a disponer de sus bienes del modo más favorable a los intereses de la comunidad".

En el mismo sentido -analizando la evolución del régimen constitucional- el Prof. Martín Risso Ferrand nos dice: "Dentro de los derechos de una persona en tanto miembro de una colectividad socio-económica se presenta en forma inmediata la problemática del derecho de propiedad, que en la concepción liberal burguesa presentaba un carácter cuasi sagrado, en la medida que se concebía al derecho como el goce máximo contenido sobre una cosa, y como un poder de disposición sobre la misma que implicaba su libre realización en el mercado". Este derecho, sin duda el más característico de los defendidos por la burguesía, aparecía en su concepción histórica, como aquél que se tiene a usar una cosa, percibir los frutos que produce, enajenarla e, incluso, destruirla. "Con el transcurso del tiempo y la atenuación de la concepción liberal del Estado, aparece la función social del derecho de propiedad, el que queda sujeto a determinados límites, en una evolución que no ha hecho más que acompañar el derecho comparado".

Se evoluciona de un régimen jurídico en el cual la propiedad era sagrada y solo podía ser expropiada -indemnización mediante- en caso de necesidad de la Nación, al régimen actual, donde la propiedad está sujeta a las limitaciones que establecieren las leyes por razones de interés general y al régimen expropiatorio en caso de necesidad o utilidad pública.

II) LA EXPROPIACIÓN

El régimen expropiatorio contiene las máximas garantías económicas para el expropiado, desde que el sistema indemnizatorio vigente, establece la obligación del Estado de indemnizar los daños y perjuicios que sufrieren los particulares en función de la duración del proceso expropiatorio, se consume o no la expropiación, e incluso los que deriven de la desvalorización de la moneda. Era y es habitual que el Estado se tome décadas para tramitar el procedimiento expropiatorio, pudiendo desistir del mismo luego de haber sujetado la propiedad privada, a un proceso administrativo que la colocó fuera del comercio de los hombres. Es evidente que nadie está dispuesto a comprar una casa que se encuentra sujeta a un proceso expropiatorio, y si lo hace, es por un valor sensiblemente menor al de mercado. Para resarcir los daños que estas situaciones injustas causaban a los particulares, la Constitución consagró un régimen de reparación integral, donde el Estado debe reparar los daños provenientes de la desvalorización monetaria si se consuma la expropiación y de la propia existencia y duración del procedimiento expropiatorio, si este no se consuma definitivamente.

Sin embargo, conforme al aforismo popular que reza, "hecha la ley hecha la trampa", el Estado no siempre ha respetado el mandato constitucional. Al respecto Jiménez de Aréchaga enseñaba: "Hay otras maneras de eludir por medios indirectos las exigencias de este artículo, tanto en cuanto a la fijación del precio como en cuanto al pago previo del mismo. El Municipio de Montevideo ha inventado varios sistemas al respecto (...). Es corriente que en esta ciudad un propietario presente sus planos para construir en determinada zona de la ciudad, y el Municipio le diga que no le despacha la autorización necesaria para construir, porque está estudiando un proyecto de regularización de la planta de la ciudad que podría llevarlo a expropiar esa zona. Y hasta que ese proyecto termine de ser estudiado, no se expiden autorizaciones para edificar en tales zonas".

En la actualidad, esa manera indirecta de violar el mandato constitucional que tiene por objeto tutelar el derecho de propiedad, es moneda corriente en relación a las autorizaciones ambientales previas que se deben requerir ante el MVOTMA en determinadas zonas territoriales. Miles de propietarios de predios ubicados en las fajas costeras y zonas declaradas protegidas, se encuentran a la espera de una autorización ambiental que nunca llega o en su defecto, de una denegatoria expresa que les permita reclamar la indemnización.

III) LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD

El derecho de propiedad también puede ser limitado por leyes que establecen gravámenes económicos por razones de interés general, que por su menor intensidad no justifican una expropiación del predio.

En este sentido, las servidumbres públicas para construcción de carreteras, ferrocarriles y calles, el paso de las líneas eléctricas por predios privados y una gama enorme de limitantes establecidas por las ordenanzas departamentales de construcción -leyes departamentales-, constituyen ejemplos claros de las limitaciones existentes al derecho de propiedad en nuestro país. La licitud de estas limitaciones establecidas por ley, no excluyen el derecho de los particulares a reclamar del Estado la indemnización correspondiente al perjuicio sufrido, aspecto cuya complejidad excede los límites este artículo.

Un caso de limitaciones excesivas al derecho de propiedad que debe ser indemnizado por el Estado, es el régimen de los bienes que integran conforme al artículo 34 de la Constitución, la riqueza artística o histórica del país. El propio Jiménez de Aréchaga -a quien no nos cansamos de citar-, decía en 1952: "Y se ha abusado del alcance del precepto, por ejemplo, prohibiendo la exportación de colecciones particulares de carácter histórico. Lo razonable es que si en determinada circunstancia, un particular quiere desprenderse de una colección histórica o artística y el Estado no está dispuesto a permitir que esa colección salga del país, la expropie. Lo otro, es un atentado al derecho de propiedad. Esto ha ocurrido, sin embargo en el país." A lo cual nosotros agregamos: y sigue ocurriendo cada vez más.

IV) LA PROHIBICIÓN DE VENDER A EXTRANJEROS TIERRAS FRONTERIZAS

Por diversas razones de interés general vinculadas a la sanidad animal, a la seguridad exterior y al contrabando, se viene analizando a nivel parlamentario, la posibilidad de prohibir la adquisición de tierras a menos de cincuenta kilómetros de la frontera por parte de ciudadanos extranjeros.

Esta decisión de política legislativa que tiene el respaldo del Poder Ejecutivo, no puede analizarse y valorarse en forma aislada de sus consecuencias jurídicas. La cuestión no puede establecerse en términos de, si es justo o injusto que los propietarios de tierras fronterizas sufran la desvalorización de las mismas en virtud de la imposibilidad de venderla a ciudadanos extranjeros, que según se ha demostrado, son quienes pagan los mejores precios. Ese análisis es parcial e incorrecto, puesto que, cada uno de los propietarios de esas tierras tendría derecho a reclamar del Estado una indemnización equivalente a la desvalorización de su propiedad. En consecuencia, no serían ellos sino la sociedad en su conjunto mediante el pago de impuestos, quien soportaría la pérdida de valor que esa decisión política implicaría para los propietarios de campos fronterizos.

En consecuencia, la propuesta objeto de análisis no debe mirarse solo desde el punto de vista de las ventajas de evitar que los extranjeros tengan tierras en la frontera, sino también, a la luz del gasto público asociado a ese proyecto, que a ojo de buen cubero, le podría costar al Estado, varios cientos de millones de dólares.

El fundamento de la indemnización, se basa en que se violentaría el principio de igualdad ante las cargas públicas de rango constitucional, si un grupo limitado de propietarios, debe soportar en exclusividad, el costo de una decisión política que redundaría en beneficio de todo el país.

Queda pendiente para otra entrega, el análisis de los límites al derecho de propiedad en materia impositiva, para determinar cuándo uno o varios impuestos acumulados, pueden tener un efecto confiscatorio y la posición de la jurisprudencia y doctrina

Informativo CADE
Junio 2009